Corrupción y desorden: El IAPI

El Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI)

“El Instituto Argentino de Promoción del Intercambio, creado por decreto Nº 15.350 del año 1946 con carácter de organismo autárquico, habría tenido por finalidad cumplir una alta misión que redujera en beneficio de la economía nacional” dice el informe de la Comisión Investigadora Nº 14.
“En efecto, nació en un período en que la guerra había concluido y los principales países del mundo sufrían ingentes daños en su economía interna. Dentro de ese panorama, la Argentina se encontraba en óptimas condiciones de poder comercializar su producción normal y aún colocar aquellos productos que habitualmente habían tenido dificultades de distinta índole para su colocación en el mercado internacional.
“Por ello la finalidad por la cual se creó el Instituto, tendería a coordinar la promoción del intercambio en una forma orgánica, nacional y práctica para asegurar beneficios positivos a la economía nacional, ya sea respaldando mediante su intervención los intereses de los productores agropecuarios, como así también los de la industria nacional, asegurándolos contra las perturbaciones de los mercados, originados por elementos económicos naturales o por medidas tomadas por los gobiernos extranjeros.
“Además se trataría de colocar la producción nacional en nuevos mercados y de afianzar los existentes, como asimismo proveer, para el mejor desarrollo e incremento de la economía del país, las materias primas y equipos para la explotación industrial. Toda esta actividad dinámica, en torno al comercio interior y exterior, se complementaría con la creación de almacenes, depósitos, zonas francas en los puertos internacionales, y también mediante una colaboración directa con las instituciones oficiales o particulares, del transporte y de la industria.
“Aparentemente su creación no tenía por objeto eliminar al comercio exportador e importador normal, pues las relaciones de éstos con sus representantes o representados del exterior, eran indispensables para el normal desarrollo de su cometido, persiguiendo –así cabría considerarlo- solamente el fin de eliminar al comerciante arribista u ocasional. Vale decir que su actividad no habría sido dirigida a monopolizar la acción de la actividad privada, sino, por el contrario, la complementaria en forma adecuada para beneficio de ella y de la colectividad, encauzada su acción preferentemente hacia aquellos renglones que, por circunstancias fortuitas, no llegasen al consumidos dentro de los verdaderos valores de costos, más los incrementos normales requeridos para su comercialización.
“Por último se infiere el espíritu que debía animar la actividad de ese Instituto era el de contener los efectos negativos de la tendencia inflacionista, llegando a nivelar la oferta y la demanda de bienes. De esta manera el poder adquisitivo de nuestra moneda se defendería contra la especulación desenfrenada que podría provocar privaciones y malestar a la mayoría de los habitantes en beneficio de unos pocos”.
A continuación señala el informe de la Comisión Investigadora Nº 14 los desaciertos incurridos en los diversos sistemas de comercialización adoptados por IAPI en sus operaciones de importación.
Dice así:
“En el período comprendido entre los años 1946 al 1948, su actuación se orientó preferentemente a la importación de máquinas industriales, automotores, etcétera, con el objeto de abastecer la gran demanda del mercado interno, en forma tal –como lo prueban las distintas investigaciones realizadas- que permitió el ingreso al país de mercaderías en estado deficiente (surplus de guerra, sobrantes de producción, material procedente de desmantelamientos de fábricas, maquinarias de construcción técnica improvisada no adaptable a nuestro uso, etcétera), a precios que estaban muy por encima de las cotizaciones que regían en el mercado internacional para esos mismos elementos, que provinieron de fábricas acreditadas y de gran solvencia técnica.
“En efecto, los distintos presidentes que en la época comentada actuaron –señores Miranda, Maranglio y Devris- intervinieron directamente, cerraron y concretaron operaciones de adquisiciones sin estudio previo, prescindiendo de la solvencia y seriedad de las firmas, es decir, que solamente ante la presencia de la oferta se adjudicaba a las firmas proponentes negocios voluminosos, con un desprecio absoluto de la ética que exigía guardar el racional y eficiente abastecimiento del país.
“Así se concretaron adquisiciones de materiales ferroviarios que, posteriormente se comprobó, habían sido ya rechazados por los ferrocarriles nacionales, tractores Empire, jeeps, barcazas, camiones, equipos para vialidad, materias primas, tejidos, etcétera, materiales cuya absorción fue resistida en principio por la plaza y que luego lograron introducirse merced a la falta absoluta que existía de los mismos y que se vieron favorecidos por la inflación que se manifestó en nuestro país.
“Luego, cuando el IAPI amplió su radio de acción incorporando otros productos a sus compras, funcionarios de menos jerarquía intervenían directamente en la concreción de las operaciones, y es así cómo, de acuerdo con las preferencias de ellos, recomendaciones e intereses creados, se favoreció a determinadas firmas que llegaron a constituirse en proveedoras habituales del organismo, sin que mediase la intervención de la competencia como medio eficaz para obtener mejores precios.
“Posteriormente, en circunstancias en que el país atravesaba por un período de gran escasez de medios de pago para concertar operaciones directas, se recurrió al tipo de las competencias que, como se ha comprobado, eran realizadas por firmas privadas que proveían al IAPI el material de la importación con mucha posterioridad a la fecha en que recibían el producto que se exportaba. Hubo casos en que esta diferencia de tiempo alcanzaba hasta los diez meses. Como este movimiento comercial se efectuaba sin giro de divisas, el IAPI se convertía en el verdadero financiador de ambas operaciones.
“En las compras realizadas por llamados a concurso de precios se presentaban las siguientes alternativas:

“a) Estos concursos, en la mayoría de los casos, se realizaban solicitando cotizaciones de cualquier origen, sabiéndose posteriormente que solo era posible la compra en determinada área, según la disponibilidad en divisas que en cada caso hacía conocer en Banco Central. Ello daba lugar a que algunas firmas se viesen favorecidas por informaciones suministradas por funcionarios del Instituto, las que, aprovechando esa circunstancia, presentaban sus ofertas en las condiciones que hacían factible el cierre de la operación.
“b) Otro aspecto que debe destacarse es la prerrogativa que tenía el IAPI de declarar desierto el concurso, aceptando parcial o totalmente las ofertas que estimó más convenientes, en forma discrecional y fuera de toda ética administrativa.
“Este sistema dio lugar a que se cometiese una serie de hechos que configuraron verdaderos negociados, pues se declararon desiertos concursos de precios en los cuales algunas firmas cumplían con los requerimientos del pliego de condiciones, para adjudicar las compras con el pretexto de que el IAPI, en base a su criterio exclusivo, podía solicitar mejoras de precios a determinadas firmas, las que previamente eran impuestas de la cotización más baja del resultado del concurso. De esta manera se le daba a la misma la oportunidad de contra-ofertar y obtener así la adjudicación de la operación.
“En el último período, cuando la influencia de las firmas allegadas directamente a la Presidencia de la Nación, tales como FABAR, Tricerri y COFACO (Grupo de Jorge Antonio) monopolizaron la exportación de cereales y otros productos y ampliaron su acción en negocios de importación, se vieron favorecidos por adquisiciones realizadas por IAPI de materiales que ellas a su vez tenían que adquirir a firmas de esta plaza en razón de que carecían de representaciones efectivas de firmas extranjeras, encareciendo innecesariamente el valor de la mercadería. Ello como consecuencias de maniobras realizadas por funcionarios del IAPI y Banco Central que orientaban su gestión a otorgar en definitiva a las citadas firmas las órdenes de compra de los productos a importarse.
“De las observaciones precedentes se desprende que el IAPI, no obstante haber sido creado con la finalidad exclusiva de actuar como organismo oficial regulador de la economía de la Nación, no ha podido llevar a cabo ese cometido, y, en aquellos casos en que pretendió hacerlo, desvirtuó ese propósito por los ingentes perjuicios que ocasionaron al país los grandes negociados que el propio Instituto admitió y fomentó.
“En su mayor parte esta situación ha derivado de la actuación deshonesta de los distintos funcionarios que tuvieron en sus manos la dirección de ese organismo, quienes solo procuraron su propio enriquecimiento, para lo cual no repararon en asociarse y aun crear sociedades con el exclusivo fin de comercializar ilícitamente con él.
“En efecto, en el primer período, cuando el país contaba con grandes saldos de divisas de libre disponibilidad y que por lo tanto podía haber actuado como comprador de los materiales o equipos en los mercados donde se le ofreciesen las mejores condiciones de calidad y precio, se crearon sociedades directamente allegadas incluso a la Casa de Gobierno, apareciendo así personeros con la finalidad de hacer de intermediarios en las grandes compras que proyectaban el IAPI (tal el caso de Ceferino Alonso Irigoyen, Lutteral Chapman, Patiño Pacios, Doaida, Segal e hijos, Shffner, etcétera).
“Estas firmas o personas, una vez obtenidas las órdenes de compra (las cuales, como ya se dijo anteriormente, no estaban sujetas a estudio previo) operaban con los dólares previamente colocados en el exterior –créditos confirmados en su mayor parte- obteniendo beneficios extraordinarios que no se reducían a las simples comisiones normales del comercio, sino que eran verdaderos sobreprecios que alcanzaban porcentajes elevados. De esta forma se configuró una elevación formidable de divisas, debilitando decididamente nuestras reservas de pago. Al propio tiempo, y como consecuencia de este aumento en el precio de las mercaderías adquiridas en el exterior, que se tradujo a su vez, en los precios de venta en nuestro mercado interno, contribuyó a sostener la inflación que ya se acentuaba en el país, desvirtuándose de esta manera la misión reguladora que debía cumplir el IAPI.
“La desastrosa política de compras adoptada originariamente por el organismo, lo obligó, al ver disminuidos los medios de pago del país, a recurrir a los convenios bilaterales para poder cumplir su normal abastecimiento. En este nuevo sistema operativo surgieron las irregularidades, ya que si bien el IAPI colocaba sus productos a precios que estaban por encima del mercado internacional, los mismos no guardaban relación con los sobreprecios pagados por las mercaderías de importación que, en algunos casos estaban recargados hasta más del 100% (tejidos, carbón, papel, hilados, etcétera) dando lugar a que esa falta de proporcionalidad entre los valores de importación y los de exportación provocase en breve plazo desniveles desfavorables en nuestra balanza comercial, con la consiguiente repercusión en el mercado interno.
“En este estado de cosas y dado que los convenios se daban por cumplidos o denunciados, se recurrió al sistema de operaciones compensadas, en las que se continuó incurriendo en las mismas fallas enunciadas.
“La adquisición de materiales de diversas especies en el exterior permiten aseverar, en términos generales, que no han sido previamente considerados aspectos fundamentales referidos a la situación del mercado interno y su absorción; en otros casos, no se contempló la situación de importantísimas industrias nacionales (vidrio, madera, cemento, etcétera).
“Pretendiendo en IAPI =tal como se ha manifestado anteriormente= ser organismo regulador de la economía nacional, no se justifica que haya dado curso a pedidos inconsultos de otras representaciones, sin detenerse a considerar previamente la situación del mercado y por consiguiente, las reales necesidades del país, y paralelamente considerar la influencia de dichas adquisiciones en el normal desenvolvimiento de la industria nacional.
“Un caso típico lo constituye la importación de cantidades inapropiadas de cemento portland, consecuencia de exigencias del gobierno referidas en un primer momento a duplicar la producción sin aportar medidas previas que aseguraran el mantenimiento de maquinarias, de su reposición, de ampliación de las plantas, transporte y combustible. Ante la falta total o parcial de ese indispensable apoyo oficial, la industria nacional se vio ante el gravísimo problema de mantener su producción, no ya de incrementarla.
“El IAPI, ante un pedido de la Dirección de Abastecimiento de Industria y Comercio, en 1952, para importar 500.000 toneladas de cemento, no analiza sus consecuencias, pese a la experiencia que ya tenía en materia de tales importaciones, ni considera la capacidad de absorción del mercado, ni estima la gravitación del precio resultante.
“Lógicamente, por razones de falso planteamiento, se debieron adoptar a continuación medidas de defensa para el cemento importado, que variaron desde el equiparamiento de precios del cemento nacional al importado, hasta la limitación de zonas, contribuciones al déficit de importación extraídas de la venta de producción nacional, etcétera, y lo más notable es que esto se producía conociendo que cualitativamente el cemento importado era inferior al nacional. A ello debe agregarse que se pagaron importantísimas sumas por almacenajes y sobrestadías y que se contribuyó al mercado negro haciendo del IAPI un depositario gratuito, resultando de todo esto que la regulación del mercado era un mito para los funcionarios que tenían el deber de imponerse de las reales necesidades y posibilidades del país. Por lo demás, ello resultó factible por no poder combatirse la media palabra oficial, representada en estos casos por funcionarios sin el menor sentido de la responsabilidad”.
Con referencia a la política comercial seguida por el IAPI en la programación y ejecución de las distribuciones de materiales y mercaderías de importación, dice el informe de la Comisión Investigadora Nº 14:
“Las importaciones realizadas por el IAPI representaron a lo largo de toda su actuación un volumen de gran significación dentro del panorama total de las mercaderías que ingresaban al país, habiendo actuado respecto de algunos rubros como único y exclusivo importador.
“Dos aspectos fundamentales pueden destacarse de la actuación seguida por el organismo en la distribución y venta a los importadores y usuarios, en su misión de regular el normal abastecimiento del mercado interno.

“a) Distribución según cuotas establecidas por distintas reparticiones oficiales.

Entre los distintos productos que se negociaban por este sistema: metales no ferrosos en general, papel para diarios, películas, semillas de papas, chapas y aceros, carbones de arco voltaico, bananas, etcétera, tomaban intervención entre otras la Dirección Nacional de Abastecimiento, Subsecretaría de Informaciones, Ministerio de Agricultura, etcétera.
“En este tipo de comercialización, la actuación del IAPI se limitaba a formalizar las ventas y entregas, conforme a las listas de adjudicaciones que les suministraban las reparticiones competentes. Es así como sucedía que los requerimientos del abastecimiento interno no se cumplían en la medida deseada en razón del divorcio que existía en las relaciones entre los distintos organismos, por cuanto, generalmente, no existía simultaneidad entre las existencias y programación de los embarques y adjudicaciones, dando lugar a gastos innecesarios que incidían en los precios de las mercaderías (movimientos, almacenajes, mermas, seguros, etcétera).
“Además, a través de su contacto con los adjudicatarios, no escapaba a los funcionarios del instituto el hecho de comprobar que la falta de regularidad en las distribuciones daba lugar a especulaciones de distinta índole, como así también a negociaciones desmedidas, no ya con los materiales, sino también, simplemente, con las órdenes de entrega. De esta manera se desvinculaba la utilización directa de la mercadería, contribuyendo al mercado negro que se había creado con productos en que el IAPI actuaba como único importador, lo cual es inadmisible teniendo el gobierno en sus manos todos los recursos y elementos necesarios para evitarlo.

“b) Mercaderías cuya distribución y venta realizada directamente el IAPI.

“1º- Distribución mediante cuotas que se fijaban en base a antecedentes de los importadores y/o usuarios, ante el Banco Central o declaraciones juradas de consumo.
“En la mayoría de las distribuciones realizadas por el Instituto: maderas, vidrios, cemento, etcétera, se deslizaron irregularidades por las preferencias que se tuvo con determinados importadores y usuarios, ya sea siguiendo órdenes impartidas por las autoridades del Instituto o por vía de manejos cometidos por los funcionarios del mismo. Se desvirtuaba así la finalidad de la regulación del abastecimiento, pues el destino de las mercaderías, en estos casos, sufría un pasaje por intermediarios que negociaban las órdenes obtenidas mediante sus influencias o dádivas.
“La incapacidad, desconocimiento o desidia de las autoridades del organismo en la distribución, ocasionó algunos perjuicios al mercado consumidos por la irregularidad en las entregas, aumentos de precios por gastos innecesarios, y trabas puestas en la comercialización de productos cuya celeridad de entrega se imponía, por cuanto la demanda de la plaza era apremiante.
“2º- Como consecuencia de las distintas importaciones realizadas por el IAPI, en los depósitos de Kilometro 10 existió y existe todavía gran cantidad de materiales, tales como automotores, herramientas, maquinarias, etcétera, que en determinado momento fueron muy solicitados por la plaza. En su generalidad no se comercializaban estos materiales para satisfacer el interés público, sino que su adjudicación estaba orientada hacia los pedidos efectuados por personas allegadas a las altas esferas del gobierno peronista, beneficiándose así con las diferencias de precios que la plaza les asignaba.
“En consecuencia, queda demostrado que la acción del IAPI fue perniciosa, tanto como organismo comprador o vendedor, ya que en vez de organizar la distribución para contener los efectos nocivos de la tendencia inflacionista y procurar nivelar la oferta y la demanda, su intervención fomentó la especulación desenfrenada que contribuyó al malestar y privaciones de todo orden que tuvo que soportar el comercio en general.
“De tal modo y como conclusión sobre este aspecto, puede afirmarse que la política comercial seguida por el IAPI en la programación y ejecución de las distribuciones de materiales y mercaderías de importación solo dio por resultado que un reducido número de firmas importadoras se enriquecieran libremente, amparadas por la cantidad exigua de mercadería que el Instituto entregaba a los usuarios y que no actuaba como efecto regularizador de los precios aplicados por los importadores. Por otra parte, la periodicidad de las distribuciones creó el clima propicio para los negociados.
“En este orden de ideas, es interesante señalar que antes de la intervención del Estado en la comercialización de determinadas mercaderías, si bien los usuarios se abastecían de los importadores, éstos debían circunscribir su utilidad dentro de un margen razonable, puesto que, en caso de excederse, el usuario orientaba sus compras en el exterior, convirtiéndose en importador de sus propias necesidades. Durante la intervención del IAPI la utilidad del importador fue ilimitada en muchos productos, por no haberse fijado precios máximos para ellos. Esto permite captar fácilmente que las firmas importadoras se han visto favorecidas con márgenes excesivos por una simple mediación.
“En lo que respecta a la dinámica seguida en la ejecución de las distribuciones –las investigaciones realizadas por esta Comisión permiten apreciar que adolecen de fallas fundamentales, v. gr.: adjudicación de materiales que los usuarios implícitamente habían reconocido no utilizar-, lógico es suponer que se vieron obligados a revender sus mercaderías, modificándose así el objetivo de las distribuciones y fomentando la especulación.”
Termina el informe de la Comisión Investigadora Nº 14, en lo que respecta al IAPI, con las siguientes consideraciones generales:
“La orientación que imprimió el gobierno anterior al Instituto Argentino de Promoción del Intercambio fue muy opuesta a los fines para los cuales fue creado, y provocó durante su larga intervención en la comercialización interna y externa, una dislocación económica del mercado proveedor y abastecedor, es decir, descanalizó el comercio internacional argentino de sus cauces naturales. De tal modo, en lugar de contribuir a la estabilización del valor adquisitivo de la moneda y a su respaldo, creando el clima de seguridad adecuado para una evolución progresiva del país, se llegó a una etapa que da la razón a todo lo que se expone en este informe.
“Debemos destacar los resultados negativos de los convenios bilaterales, ya que han sido perjudiciales para la economía nacional, como consecuencia de la actuación del IAPI en las negociaciones posteriores, por haberse correspondido la parte más desfavorable, al sacrificar su posición en beneficio de la que imponían las partes interesadas de los países vendedores.
“Este sistema, que obligó a nuestro país a adquirir mercaderías de inferior calidad y precios elevados, por cierto muy superiores en proporción a los contravalores de nuestra exportación, eliminando de tal manera la competencia y el libre juego de la oferta y la demanda, favoreciendo intereses ajenos a los de la nación misma, hace pensar con más firmeza y seguridad en el acierto con que se encara en estos momentos la implementación del multilateralismo en el comercio exterior para liberar la energía potencial de nuestro sistema económico financiero.” (1)

Notas:
(1) Toda vez que el Estado se ha metido a regular la economía, ha fomentado mayor pobreza, inflación, corrupción y desequilibrio en el sistema económico social. La intervención estatista y dirigista que dejó el peronismo es la causa mayor que desajusto la economía por más de cincuenta años. (Nota del Transcriptor).